*본 글은 사회복지혁신위원회 토론회(2016.6.21) 주제발제문입니다. 

김진석(서울여자대학교 사회복지학과 교수)

 

들어가며

 

바야흐로 혁신의 시대다. 기업을 포함하여 주로 민간 및 영리영역에서 조직과 기관의 생존을 위한 필수조건으로 끊임없이 도입되어온 각종 혁신의 시도들은 현재 정부와 학교, 종교기관, 시민단체에 이르기까지 비영리 조직에도 일상적인 운영원리로 자리 잡은 것으로 보인다. 이와 같이 다양한 조직 운영의 원리로 자리 잡은 혁신은 최근 들어 문화의 혁신, 심지어 인성의 혁신으로까지 확산되고 있다.

우리나라 민간과 공공을 아우르며 사회복지관련 다양한 서비스가 소비되고 다른 한편으로는 제공되는 ‘현장’이라 할 수 있는 사회복지시설에게 혁신이라는 주제는 전혀 낯설지 않다. ‘사회복지시설의 혁신’이라는 주제는 오랜 시간에 걸쳐 여러 차례 논의되어왔을 뿐만 아니라 이를 위한 다양한 시도들이 이미 진행되어왔던 탓에 지금과 같이 혁신의 물결이 넘치는 상황에서는 다소 진부해보이기까지 한다. ‘혁신’이라는 주제가 진부하게 느껴지는 현재의 상황은 다소 역설적이라 할 수 있지만, 그럼에도 불구하고 사회복지시설 안팎으로 진행되고 있는 복지제도 및 시설운영환경의 급속한 변화는 사회복지시설의 혁신을 여전히 유효한 명제이자 피하기 어려운 당위로 만들고 있다.

 

본 발표문에서는 현 단계 사회복지시설이 혁신을 요구받고 있는 내외적 환경과 조건의 주요 요소에 대해 기술하고, 현 단계 사회복지시설 혁신의 주요한 과제를 단일직급호봉제와 혁신사회복지시설 운영방안을 중심으로 고찰하고자 한다. 또한 이와 같은 사회복지시설 혁신방안들을 도입 및 운영하기 위해 필요한 선행적 조건들과, 기대효과, 향후 과제에 대해서도 언급하고자 한다.

 

 

사회복지시설 혁신의 이유 – 환경의 변화

 

이와 같이 사회복지시설 혁신의 필요성이 여전히 유효한 것으로 받아들여지는 데에는 크게 두 가지의 요인이 있을 수 있다.

 

첫째, 사회복지시설 운영의 공공성 강화에 대한 요구이다. 일반적으로 공공성은 재정책임과 운영 및 행위주체의 측면을 강조하는 형식적 공공성과 투명성, 민주성, 책임성, 공익성, 공정성 등 행위 목적이나 가치에 초점을 두는 내용적 공공성으로 구분된다. 공공이 시설을 설립한 후 민간에 운영을 위탁하는 위탁운영 방식이든 민간이 설립과 운영을 모두 책임지는 민간직영 방식이든 민간이 운영을 책임지고 있는 사회복지시설의 경우 시설 운영을 위한 공공 보조금 지급은 사회복지시설이 운영에 있어서의 공공성, 즉 공적 책임성을 요구받는 근거로 작용하고 있다. 조직의 운영이나 관련 사업의 집행에 있어서 위에 언급한 바와 같은 공공성을 구현하지 못하는 사회복지시설이나 기관의 경우 지속적인 혁신을 통해 공적 책임성을 구현할 것을 요구받아온 것이다.

현재 우리나라 사회복지시설 운영의 근간을 이루는 형태인 민간위탁운영 방식은 서비스 공급 및 비용지불은 공공이 책임을 갖고, 실질적 서비스 생산은 민간이 행하는 형태이다. 이는 계약과 파트너십을 토대로 민과 관이 역할분담을 통해 공공서비스가 필요한 사람들에게 서비스를 제공하는 것을 말한다. 이와 같은 민간위탁은 복지국가 위기에 대한 대응으로서 등장한 민영화 방법 중 하나이며, 많은 국가에서 대중적으로 사용하고 있는 방법이다. 민간위탁 운영방식은 사회복지시설 운영에 시장기제를 도입함으로써 정부실패를 예방하고 효율성‧효과성 증대할 수 있다는 이점을 갖는 것으로 알려져 있다. 뿐만 아니라 이상적으로 작동하는 경우 서비스 제공에 있어서 전문성의 제고와 공급의 다양화에 따른 서비스 질의 향상도 기대할 수 있는 것으로 알려져 있다. 또한 민간 조직의 특성상 공공조직이 가지고 있는 관료제의 폐해를 탈피하여 운영방식의 다양화를 기대할 수도 있다. 그러나 다른 한편으로는 공적서비스의 특성을 갖는 사회복지시설 운영과 서비스의 제공에 있어서 행정책임의 소재가 불명확하며, 영리적 성격을 갖게 되면서 서비스 총 거래비용이 상승하게 되는 한계가 있다. 또한, 다른 한 편으로는 민간기관과의 협력과정에서 공공성이 위축되거나, 심지어는 위수탁 과정 및 예산사용의 측면에서 부정부패 등 불투명성이 증가할 수 있는 여지가 있다. 특히 한국 민간위탁 운영방식의 경우 위수탁 선정과정이 공정하거나 체계적이지 않다는 점이 지적되어 왔으며, 이외에도 시설 운영 및 서비스 제공 과정 전반에 걸친 해당 관청(주로 지방자치단체)의 지도감독 및 점검이 체계적으로 이루어지지 않는 약점이 지적되어 왔다.

 

둘째, 공공복지 환경의 급격한 변화이다. 서울시가 2015년부터 시행하고 있는 ‘찾아가는 동주민센터’는 서울시를 비롯한 지방자치단체에 있어 공공 및 민간 복지전달체계의 근본적 변화를 예고하고 있다. 이와 같은 복지환경의 근본적인 변화는 사회복지 ‘현장’에서 활동하고 있는 다양한 주체들의 역할과 기능에 대한 새로운 성찰과 규정, 그리고 그에 따른 조직 운영 및 활동 방식에 있어서의 ‘혁신’을 요구받고 있다.

 

 

사회복지시설 혁신 – 운영혁신과 인사혁신

 

운영혁신 - 혁신사회복지시설

 

사회복지 인프라의 운영 방식 및 주체를 공공이 아닌 다양한 주체로 확산하는 것은 일견 공공성 강화라는 의제로부터 벗어나는 것으로 보일 수 있다. 그러나 기존 민간 위탁 방식, 특히 법인 위탁 위주의 운영방식이 보여준 복지인프라 운영의 공공성 관련 취약점을 고려했을 때 기존 방식에 대한 보완책 강구와 더불어 다양한 대안적 운영방식에 대한 고민이 필요하다. 이를 통해 기존 민간 위탁 방식의 문제점을 구조적으로 극복하고 서울시 복지 인프라 운영에 있어서 공공성을 강화할 수 있는 운영방식을 제안하고자 한다.

사회복지 서비스 제공 주체의 문제는 형식적 공공성을 구성하는 주요 요소 가운데 하나이며, 이러한 맥락에서 사회복지시설에 대한 민간위탁 제도는 사회복지시설 혁신의 문제에 대한 논의가 진행될 때 빠지지 않고 등장하는 주제 가운데 하나이다. 혁신사회복지시설은 기존 사회복지시설을 기존과 다른 혁신적이고 대안적인 조직으로 만들기 위한 아이디어를 총화하는 개념으로서 크게 세 가지 정도의 흐름이 존재하는 것으로 보인다.

 

현장몰입형 사회복지시설

 

첫째, 현장몰입형 사회복지시설의 운영이다. 기존의 사회복지시설의 운영과 관련한 논의가 운영주체의 측면에서 주로 시설장 중심으로 진행되어온데 반해, 현장몰입형 사회복지시설은 일선 사회복지사 중심의 시설운영을 상정하고 있다. 결국 전문성과 경험을 갖춘 ‘현장’ 사회복지사가 주축이 되어 수평적 조직을 결성하고 이들 조직이 사회복지시설을 설립하거나 위탁의 주체가 되어 지역사회와 함께 사회복지시설을 운영하는 것을 의미한다.

현장몰입형 사회복지시설은 현장과 학계에서 현재까지 충분한 논의가 축적되지 않은 관계로 그 구조와 운영원리, 체계에 대한 구체적 그림은 아직 미비한 상황이다. 현재까지의 논의를 정리해보면 소위 현장몰입형 사회복지시설의 문제의식은 구체적인 혁신적 사회복지시설의 모형이라기보다는 사회복지시설의 혁신적 운영원리에 대한 문제의식에 가까운 것으로 보인다. 결국 현장몰입형 사회복지시설의 문제의식은 앞서 언급한 대안조직형 사회복지시설의 어느 유형에서도 현실화될 수 있는 문제의식에 해당한다고 보는 것이 적절하다.

구체적인 운영방식과 조직체계에 대한 구체적인 상이 미비함에도 불구하고 경험과 전문성을 갖춘 현장 사회복지사들이 운영과 서비스제공의 중심에 있는 현장몰입형 사회복지시설의 핵심원리는 기존 법인중심의 위탁기관이 사회복지시설을 운영하는 데서 발생할 수 있는 위수탁과정의 관료성, 법인의 인사 전횡, 시설 종사자의 법인 업무 병행 및 겸직 등의 부작용을 해소하는데 함의하는 바가 적지 않다.

 

운영방식 혁신모형

 

둘째, 혁신사회복지시설 모형은 운영방식 혁신모형이다. 먼저 서울시와 경기도 등에서 운영하고 있는 혁신학교 모형을 공공복지 시설 운영에 적용하는 방안이다. 복지시설 운영에 대한 권한을 마을과 지역, 종사자에 위임하고 운영방식, 시설장 선정 등 일체의 과정에 대해 주민 결정, 주민 통제를 도입하는 방식이다. 혁신학교의 핵심적 운영원리는 자주성(해당 공동체의 주도성과 자발성), 연대성(학교가 지역 및 학부모 등과 민주적인 거버넌스 구축), 지역성(지역성 맥락을 교육과 연계), 그리고 선도성(실험적인 제도 도입을 통해 여타 학교들 변화 방안 모색) 등으로 지역사회기반 사회복지시설 운영에 함의가 큰 것으로 보인다. 하지만 지역사회 권한위임의 가치가 사업과 재정에 대한 공적 통제라는 가치와 충돌할 가능성에 대한 고려가 필요하다.

위에서 언급한 혁신학교 모형의 적용 외에도 사회복지시설에 적용할 수 있는 혁신적 요소들을 망라하는 방식으로 혁신사회복지조직(법인) 인증제도를 도입하고, 혁신사회복지조직 인증을 받은 경우 위탁심사에서 가점을 부여하는 방식 등을 고려할 수 있다. 복지시설 운영과 관련하여 마을과 지역 주민 대표, 지역사회 기반 주민조직, 사회복지 관련 종사자 조직 등이 참여하는 마을계획 등의 과정을 통해 지역사회 복지시설 운영의 계획이 도출된 경우, 마을형 혁신사회복지조직 인증을 부여하는 방식이다.

다음으로 노동조합 활성화형 혁신사회복지조직의 인증을 고려할 수 있다. 현재 사회복지 종사자의 노동조합활동이 매우 저조한 것으로 알려져 있다. 이와 같이 사회복지 종사 노동자의 권익을 보호하고 신분보장과 처우개선을 위한 노력을 할 수 있는 주체의 부재는 결국 사회복지 현장에서 노동자의 노동조건 및 환경과 관련하여 공정성이 훼손되는 결과로 이어진다. 사회복지 노동현장에서 이와 같은 공정성의 훼손은 결국 우수한 종사인력의 유입을 가로막거나, 기존의 종사인력이 떠나는 등의 문제로 이어져 결과적으로 종사인력의 전문성과 질에 의해 결정되는 서비스의 질에 영향을 미쳐 공공복지 서비스의 공익성과 효과성 등 책임성에 대한 부정적 결과를 낳게 된다. 또한 지역아동센터 등 소규모 사업장의 경우 현실적으로 노동조합이나 노사협의회 같은 조직이 사업장 수준에서 운영되기 어려운 문제가 있다. 이 경우 지역별, 혹은 거점중심의 노동자협의체를 결성하고 이와 같은 조직을 노사협의회의 주체로 인정하는 등의 방식으로 노동조합 등 노동자조직 활성화를 위한 방안이 강구되어야 한다. 이상과 같은 문제점에 대응하기 위해 사회복지조직에서 종사자의 노동3권을 보장하고, 이를 적극적으로 보호하기 위해 정기적인 노사협의회의 운영 및 실질적인 개최, 노조의 경영참여 등을 조건으로 노동조합 활성화형 혁신사회복지조직 인증을 고려할 수 있을 것이다.

 

대안조직형 혁신사회복지시설

 

마지막으로 소개할 혁신사회복지시설 모형은 대안조직형 사회복지시설 모형으로 사회적 기업과 사회적 협동조합에 의한 사회복지시설의 운영이 여기에 해당한다. 사회복지시설 운영주체의 문제는 형식적 공공성을 구성하는 주요 요소 가운데 하나로서 사회복지시설 주체를 공공이 아닌 다양한 주체로 확산하는 것에 대한 우려가 있을 수 있다. 그러나 기존 법인에 대한 위탁 위주의 사회복지시설 운영 방식에서 드러난 민주성, 공정성, 투명성 등의 측면에서 취약점을 고려했을 때 다양한 대안적 운영방식에 대한 고민과 시도가 요구된다. 이와 같은 대안조직에 의한 사회복지시설 모형으로 사회적 기업과 사회적 협동조합을 고려할 수 있다.

 

사회적 기업의 경우 “취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하거나 지역사회에 공헌함으로써 지역주민의 삶의 질을 높이는 등의 사회적 목적을 추구”한다는 단서가 있기는 하나 “영업활동을 통하여 얻는 수입이 대통령령이 정하는 기준 이상일 것”을 인증의 기준으로 제시함으로써 영업활동을 하는 기업의 성격을 분명히 하고 있다. 이와 같은 성격의 사회적기업이 비영리를 원칙으로 하는 사회복지시설 운영의 주체가 되는 데는 한계가 있는 것으로 보인다.

 

다음 대안조직형 사회복지시설 모형으로 사회적 협동조합을 고려할 수 있다. 사회적 협동조합이란 “협동조합 중 지역주민의 권익·복리 증진과 관련된 사업을 수행하거나 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하는 등 영리를 목적으로 하지 아니하는 협동조합”을 말한다고 정의하였다. 이와 같은 법적 정의에 근거하면 사회적협동조합 및 비영리성을 조합의 약관에 명시한 협동조합은 복지시설 및 사업을 중앙정부 및 지자체로부터 위탁받는 민간운영주체가 될 수 있다. 협동조합은 1.자발적이고 개방적인 조합원 제도; 2. 조합원에 의한 민주적 관리; 3. 조합원의 경제적 참여; 4. 자율과 독립; 5. 교육 훈련 및 정보 제공; 6. 협동조합 간의 협동; 7. 지역사회에 대한 기여 등을 운영원칙을 삼고 있는데 이들은 사회복지시설 운영과 관련하여 다양한 함의를 제공하고 있다. 특히 조합원에 의한 민주적 관리, 자발적이고 개방적인 조합원 제도 등의 원칙들은 기존 민간위탁 운영의 문제점으로 지적되어 온 인사권 운용의 불투명성, 회계 운용의 불투명성, 권위적인 의사소통 등의 문제점에 효과적인 대응책이 될 수 있다. 또한 협동조합 간의 협동과 지역사회에 대한 기여의 원칙 등은 관련 조합간의 상호교류나 지역사회에 대한 기여를 위한 주체적인 노력 등을 통해 공익성 제고를 기대할 수 있다.

하지만 이와 같은 협동조합에 의한 위탁운영 방식의 장점은 협동조합 방식 자체의 고유한 강점이라기보다는 법인 등 기존 민간위탁 주체들에 의한 운영방식이 복지시설 운영의 공공성 측면에서 많은 문제점을 노출하고 있다는 현재적 조건으로부터 도출된 반대급부의 측면이 강하다. 민간위탁이라는 제도의 측면을 액면 그대로 고려했을 때 법인에 대한 공공복지시설의 민간위탁은 일정 액수의 자산을 사회적 목적에 따라 기여하는 것을 전제하는 등 상당한 수준의 공익성을 담보하고 있는 제도라 할 수 있다. 다만 현실적으로 제도 운영과정에서 상당한 문제점과 한계가 노출되었으며, 마땅한 대안이 부재한 상황에서 민간 위탁 운영 제도를 유지해온 것이 현재적 상황이라 할 수 있다. 결국 사회적 협동조합 등 혁신적이면서도 현실화 가능한 운영주체의 등장은 법인 중심의 기존 민간위탁 체제의 질서에 일정한 긴장관계를 형성할 수 있다는 점에서도 그 의의를 찾을 수 있을 것이다.

협동조합이 공공복지 시설 및 기관을 위탁운영하는 주체가 되는 경우의 강점을 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 협동조합 조직운영방식에 있어서 공개성과 민주성의 원칙이다. 협동조합은 조합원 구성에 있어서 자발성과 공개성의 원리를 지향하며, 주요한 의사결정 과정에서 1인 1표의 민주성의 원리를 지향한다. 이와 같은 운영원리는 조직 운영의 투명성과 민주성을 구현하는 데 적절한 환경을 제공한다.

둘째, 사회복지 분야 종사자를 중심으로 한 협동조합이 사회복지 시설의 민간위탁 운영주체가 되었을 때 조합이 보유하고 있는 전문성에 근거한 공익성이다. 특히 사회적 협동조합은 협동조합기본법에 명시된 바와 같이 지역사회 재생, 지역경제 활성화, 공익증진에 이바지하는 사업을 수행하도록 되어 있으며, 이와 같은 목적으로 조합을 구성한 다양한 이해관계자의 참여와 이들 사이의 신뢰를 기반으로 지역사회 공공성을 강화한다는 특징을 가진다. 지역사회의 다양한 이해당사자들로 구성된 조합 구성원들이 가지고 있는 지역사회에 대한 이해와, 특히 사회복지 분야 종사자들이 보유하고 있는 관련분야의 전문성은 공공복지 시설의 운영이라는 과정을 통해 공익성 향상에 기여할 수 있을 것이다. 이는 앞서 언급한 현장몰입형 사회복지시설의 문제의식을 현실적으로 구현할 수 있는 운영모형이 될 수 있다.

셋째, 사회적협동조합이 조직되고 공공복지 인프라의 민간위탁 운영주체가 되는 과정에서 지역사회에는 다양한 네트워크와 연대활동들이 활성화됨으로서 공공성의 증진에 기여할 것이다. 협동조합 운영의 7대 원칙 중 하나인 협동조합간의 협동은 결국 지역사회에 존재하는 다양한 관련분야 조직들과의 네트워크를 형성하고 일상적인 연대활동을 활성화함으로써 그 성과가 다양한 사회적 자본의 형태로 지역사회에 축적되는 효과를 낳을 것이다. 결과적으로 협동조합에 의한 공공복지 기관 및 시설 운영의 경험은 해당 시설 운영에 있어서의 공공성 강화에 기여할 뿐만 아니라 지역사회 전반의 사회적 자본을 축적함으로써 공공성 강화에 기여할 것을 기대할 수 있다.

 

이상에서 언급한 바와 같이 사회적협동조합이 공공복지 시설 및 기관의 운영주체로 나서는 데에는 다양한 강점이 있음에도 불구하고 이러한 시도가 현실화되기 위해서는 몇 가지 주요한 쟁점에 대한 고려가 필요하다.

 

첫째, 자율과 독립성이라는 협동조합의 주요한 조직운영 원칙과 보조금의 지급에 의해 운영되는 공공복지 시설 및 기관을 위탁 운영할 경우 공공통제의 대상이 되어야 한다는 공공복지 인프라 운영에 대한 공적통제의 원칙 사이에 발생할 수 있는 충돌의 문제이다. 원론적인 수준에서 이와 같은 원칙과 가치의 충돌은 결국 협동조합의 조합원이 민주적인 의사결정 과정을 통해 공공복지 시설의 운영에 있어서 공적통제의 필요성에 대해 동의하고, 이를 조직적으로 수용하는 것으로 해결될 수 있을 것이다. 결국 협동조합이 공공복지 시설과 기관 운영의 주체로 나서기 위해서는 위에서 언급한 공적통제의 대상이 되는 것에 동의하는 협동조합 주체의 발굴과 육성이 가장 현실적인 문제가 될 것으로 보인다. 지역사회에 기반한 공익성을 추구하는 건강한 협동조합 조직이 공공복지 시설 운영의 주체로 나서기 위해, 기존의 협동조합 조직이나 시민조직 중에서 적절한 경력과 전문성을 확보하고 있는 조직을 중심으로 일상적인 소통체계의 마련 등 협력적 파트너십을 구축하기 위한 노력을 기울이는 것이 필요하다. 이를 통해 기존의 조직들이 그들의 경험과 전문성을 바탕으로 지역사회 공공복지 인프라 운영주체로 나서기 위한 환경을 조성하는 데 기여할 수 있을 것이다.

 

둘째, 사회적협동조합이 공공복지 시설 및 기관에 대한 민간위탁운영 주체로 나서는 데에 현실적으로 존재하는 진입장벽의 문제이다. 전통적으로 사회복지 법인 등에 의해 장악되어 있는 공공복지 인프라에 대한 민간위탁 영역에 상대적으로 신규 조직이라 할 수 있는 사회적협동조합이 진입하는 데에는 관련분야 시설 및 기관 운영의 경험, 협동조합이 보유하고 있는 관련 분야 전문성, 전입금을 포함한 경제적 부담 등 상당한 현실적 장벽이 존재하는 것으로 보인다. 특히 상호 경쟁의 원칙에 입각한 공개 선정 방식으로 진행되는 현행 위탁심사 제도 아래에서 이러한 진입장벽의 존재는 앞에서 언급한 협동조합 주체의 발굴을 더욱 어렵게 만드는 요소로 작동하고 있다. 이와 같은 진입장벽을 완화하고 관련분야에서 일정한 전문성과 경험을 축적하고 있는 사회적협동조합이 공공복지 인프라의 운영과 관련한 경험과 전문성을 축적할 기회를 보장하기 위해서는 협동조합의 진입이 용이한 영역의 위탁심사에서부터 우선적으로 사회적협동조합 할당제(쿼터제)를 도입하는 것이 필요하다. 이를 통해 공공복지 인프라 민간위탁 영역에서 사회적협동조합에게 구조적으로 문호를 개방하고 이들이 공공복지 영역에서 민간위탁운영주체로서의 경험과 전문성을 축적할 수 있는 기회를 제공하도록 한다.

 

셋째, 사회적협동조합에 의한 위탁운영이 성공적인 경험이 되어 긍정적인 피드백구조가 형성되기 위한 제도적 지원의 문제이다. 사회적협동조합이 공공복지 시설 위탁운영의 주체로 자리 잡기 위해서는 소수의 “실험”들이 성공할 수 있도록 교육과 훈련, 수퍼비전, 그리고 네트워크의 구축 등 다양한 지원체계가 작동해야 할 것이다. 이는 협동조합 간의 협동이라는 협동조합 운영 원칙에 의해서도 일정정도 해결될 수 있는 문제이지만, 서울시 등 지방자치단체 차원에서도 서울시협동조합상담지원센터나 서울시 복지정책과 등의 지원체계 안에 이들 위탁운영 주체에 특화된 교육 및 지원 프로그램 개발 및 운영을 전담하는 팀을 배치하는 등의 행정적, 정책적 지원이 필요하다.

 

마지막으로, 공공복지 시설 위탁운영의 주체로 나선 사회적협동조합의 조직적 발전 전망의 문제이다. 주체적인 조직력과 활동력을 보유한 시민조직이 사회적협동조합으로 전환한 경우 혹은 이미 사회적협동조합이라는 조직 형태로 본연의 활동영역을 확보하고 활동을 전개하고 있는 경우에 공공복지 시설에 대한 위탁운영의 주체가 되는 경우, 공공복지 시설 위탁운영이라는 사업에 의해 사회적협동조합 조직의 존재기반이 위협받는 데에 대한 우려가 존재한다. 예를 들면 기존 사회적협동조합이 공공복지 기관의 운영을 위탁받아 일정기간 위탁운영 사업 후 재위탁에 실패하는 등의 이유로 기관 운영을 중단한 후에 협동조합이 조합 활동의 전망을 상실하여 유명무실화되거나 조직자체가 와해되는 경우이다. 이와 같은 상황이 현실화될 경우 사회적협동조합에 의한 공공복지 시설 운영은 장기적으로 지속가능한 대안이 될 수 없을 뿐만 아니라 협동조합을 공공복지의 영역으로 유인하려는 시도 자체가 오히려 지역사회 공동체 기반에 대한 위해요소로 작용할 우려가 있다. 이와 같은 문제를 예방하기 위해서는 사회적협동조합이 공공복지 시설 운영의 영역으로 진입하기 전에 충분한 조직적 경험과 고유한 활동영역을 확보하는 것이 중요하며, 공공복지 시설 운영의 영역으로 진입한 후에도 협동조합의 조합원 및 재정적 기반 유지 및 확대를 위한 작업을 지속하여야 할 것이다.

 

 

인사혁신 - 단일직급호봉제

 

종사자 급여체계와 관련하여 다양한 현장 전문가는 급여체계의 단일화와 공무원 수준으로의 처우 개선, 그리고 경력인정기준 완화 및 자격 강화 등의 인사관리 기준을 제안하고 있다. 특히 급여체계의 단일화와 관련하여 이용시설과 생활시설 간의 단일화가 하나의 주요한 과제이며, 이와는 별도로 직급별 호봉제와 단일직급 호봉제 사이의 장단점에 대한 논의가 있어왔다.

서울시의 경우 사회복지시설 종사자의 급여체계는 “서울시 사회복지시설 종사자 처우개선 방안”에 따라 모든 종사자의 급여수준을 사회복지공무원 대비 95%까지 지원하는 것을 원칙으로 하고 있다. 또한 이 원칙을 적용하는 과정에서 전통적으로 이용시설과 생활시설 간 급여격차를 완화하기 위해 생활시설 인건비 인상률을 높게 반영하는 등 인건비 인상률을 차등 적용함으로써 격차해소를 위한 노력을 기울여왔다.

반면, 호봉체계에 있어서는 여전히 직급별 호봉체계가 유지되고 있는 상황이다. 직급별 호봉제는 현재 대부분 사회복지시설에서 통용되는 급여체계로서 동일 직종 내에 5~7개의 직급을 부여하고, 직급과 직급별 호봉에 따라 상이한 기본급 단가가 부여되는 체계이다. 이와 같은 방식은 직급(책)과 급여가 비례하는 관계로 종사자간 경쟁을 유도하여 업무의 효율성을 제고할 수 있을 것으로 기대되고 있다. 그러나 이와 같은 방식의 급여체계는 특히 인사권자 (예: 민간위탁 법인 등)에 의한 낙하산 인사에 대한 통제가 어렵고, 더 높은 직책을 보장하는 직장으로의 잦은 이직현상, 그리고 이로 인한 양질의 전문성 축적에 어려움이 있는 것으로 알려져 있다.

시설장 등 관리직 종사자의 자격기준이 엄격하지 않은 상황에서는 종사자의 전문성 보다는 인사권자의 의도에 따라 인사가 이루어질 가능성이 높다. 특히 민간위탁 방식으로 운영되는 복지시설이 법인 등 수탁기관의 의도에 따라 인사가 진행될 경우 공정성이나 투명성 등의 측면에서 복지인프라 운영의 공공성이 훼손되는 상황이 연출될 수 있다. 또한, 소규모 조직이 대부분인 사회복지 시설의 경우 승진 및 직급(책) 부여의 기회가 제한적인 관계로 동일 조직 내 직급 상승의 전망이 부재한 경우가 많고, 이는 잦은 이직현상으로 이어져 업무의 노하우 등 전문성이 축적되는 것을 저해하는 측면이 있다.

 

 

단일직급호봉제란?

 

이상에서 언급한 직급별 호봉체계와 이를 둘러싼 문제점을 고려했을 때 사회복지시설 종사 인력에 대해 단일직급 호봉체계로의 전환을 고려할 필요가 있다. 단일직급호봉제란 직급과 직책을 분리함으로써 기존의 직급별 호봉체계를 단일직급 호봉으로 전환하는 것을 의미한다. 기존 직책에 대해서는 시설 및 기관의 조직구조에 따라 조정이 가능하며, 조직내 책임과 업무의 성격에 따라 부여된 직책에 대해서는 별도의 직책수당을 지급하도록 한다. 이 경우 일반적으로 직책에는 일정한 수준의 호봉기준이 적용되는 것을 원칙으로 한다.

 

예를 들어 아래 표에 제시한 바와 같이 사회복지사는 경력에 따라 호봉을 산정 받고, 산정된 호봉에 따라 해당사회복지시설에서 일정한 직책을 부여받을 수 있는 자격(직위)를 획득하게 되는 것이다. 실질적인 직책의 부여는 해당 시설의 조직구조와 필요에 따라 결정되며, 직책이 부여되는 경우 일정한 직책수당을 지급하는 것을 원칙으로 한다. 결국 사회복지 종사자의 기본급여수준은 원칙적으로 기준호봉에 의해서 결정되며 동일 호봉 내에서도 시설로부터 직책을 부여받았는지 여부에 따라 직책수당만큼의 급여차이가 있을 수 있다.

 

직위	사원	선임급	과장급	부장급	관장급
직책	사회복지사	선임사회복지사	과장	부장/사무국장	기관장/시설장
기준호봉	1-3호봉	4호봉 이상	9호봉 이상	16호봉 이상	21호봉 이상
직책수당(월)		5만원	10만원	20만원	30만원

 

 

기대효과

 

단일직급호봉제로의 전환을 통해 다음 몇 가지의 효과를 기대할 수 있다. 첫째, 중간관리자 및 시설장의 인사와 관련하여 법인의 무원칙적인 ‘전횡’을 효과적으로 통제할 수 있는 수단이 될 수 있다. 즉, 충분한 자격요건을 갖추지 못했음에도 불구하고 법인 등 수탁기관에 의해 채용되어 고액 연봉을 보조금으로부터 받는 소위 낙하산 인사 행위에 따른 공정성 및 형평성 등 시설운영의 공공성 훼손을 억제하는 효과를 기대할 수 있을 것이다. 이와 같은 변화는 결과적으로 자격을 갖춘 기존 현장 종사자들의 기회가 확대되는 것을 의미하며 이들 현장 사회복지사들의 사기를 진작하는 데 기여할 것이다.

 

둘째, 사회복지시설 종사자의 경력전망 부재를 해소하는 데 도움이 될 것이다. 현재 사회복지분야 종사자의 경우 일정한 경력 (10-15년)을 축적하고 나면 기관장으로의 승진/발탁 이외에 해당 분야에서 마땅한 경력 전망을 찾기 어려운 상황이다. 그러나 기관장으로의 승진 및 발탁의 경우 수요가 매우 제한적이고 그나마 현장경력과 전문성에 근거한 승진/발탁 이외에 앞서 언급한 바와 같은 법인의 낙하산 인사 등 외적인 요소가 작동하는 경우가 많다. 이는 결국 경력과 전문성을 축적해온 사회복지시설 종사자들이 해당 기관 내에서 장기적인 경력전망을 찾기 어려운 상황을 낳고 있다. 이와 같은 상황은 결국 해당 시설과 분야에서 경력과 전문성을 쌓기보다 승진과 발탁의 기회를 찾아 잦은 이직과 경력단절로 이어지고 있다. 사회복지 분야 종사자의 경우 교사와 마찬가지로 특별한 계급개념이 존재하지 않으며, 경력에 따라 전문성이 축적되는 것으로 보는 것이 적절하다. 단일직급 호봉체계는 종사자의 장기근속을 유도하며, 이에 따라 관련 분야 전문성을 향상하고, 양질의 관리자 풀을 양성하는 데 도움이 되는 것으로 알려져 있다.

 

마지막으로, 위 사회복지시설 종사자의 경력전망 부재 해소는 자연스럽게 사회복지 현장의 전문성 누수 현상을 완화시킬 수 있는 효과가 있다. 휴먼서비스에 해당하는 사회복지의 성격상 전문성의 강화를 위해서는 노하우의 축적이 필수적이다. 이런 점을 고려했을 때 앞서 언급한 바와 같은 경력단절과 이직, 그리고 낙하산 인사 등으로 인해 현장의 경험과 노하우가 축적되지 않고 유실되는 문제는 사회복지 현장의 전문성 강화와 관련하여 심각한 문제라 할 수 있다. 이런 맥락에서 단일직급호봉제의 실시에 따른 사회복지시설 종사자의 경력전망을 제시해주는 것은 결과적으로 사회복지 현장의 전문성을 축적하는 데 도움이 될 것이다. 단일직급호봉제는 굳이 기관장으로의 발탁이 아니어도 ‘평생 현장 사회복지사’로서의 전망을 가질 수 있는 환경을 조성하는 데 기여할 것으로 기대된다.

 

 

제한점 및 추진방안

 

이와 같은 효과를 기대할 수 있는 단일직급호봉제의 도입은 그에 따른 문제점과 우려 사항도 존재한다. 먼저, 능력에 따른 적절한 보상이라는 소위 ‘능력주의’의 역행에 따른 우려이다. 단일직급 호봉체계는 직급과 급여가 비례하지 않는 구조로 호봉을 올리는 데에만 집중하여 근무태만이나 조직 내 복지부동의 가능성을 내재하고 있다. 또한 조직 내 주요 직책(예: 관장, 부장 등)의 경우 업무 부담이나 책임의 가중 등으로 인해 회피하는 경향이 있을 수 있다. 단일직급호봉제가 모형으로 삼고 있는 교직의 경우 진입장벽이 상대적으로 높은 관계로 제한적이나마 통제장치가 작동하고 있는 것으로 보인다. 이러한 여과장치는 교직에서 단일직급호봉제가 운영되고 있음에도 불구하고 ‘능력주의’ 역행에 대한 우려가 최소화하는 기제로 작동하고 있는 것으로 보인다. 반면 사회복지분야의 경우 진입장벽이 상대적으로 낮을 뿐만 아니라 인력수요에 대한 체계적인 관리가 이루어지지 않고 있는 관계로 이와 같은 우려는 현실적으로 일정한 근거가 있는 것으로 여겨진다.

 

이를 보완하기 위해 단일직급 호봉체계를 기본급 수준에서 유지하면서, 주요 직책에 대해 직책수당을 책정함으로써 추가적인 부담과 업무에 대해 보상하는 방안을 개발하여야 한다. 특히 민간위탁 기관의 경우 직책수당은 보조금이 아니라 법인전입금의 방식으로 지원하도록 함으로써 직책수당을 낙하산 인사에 대한 우회적인 지원수단으로 활용하는 것을 방지하도록 한다. 또한 시설장 등 주요 직책에 대해서는 자격기준을 강화하고, 그 기준의 적용을 엄격히 적용함으로써 종사자의 급여체계 전반에 공정성과 합리성을 제고하도록 하여야 한다. 뿐만 아니라 사회복지 종사자의 수요와 공급에 대한 체계적 관리체계를 정책적으로 개발하여 양질의 종사자를 유인할 뿐만 아니라 승진심사제도의 도입 및 운영을 통해 사회복지현장에서 적절한 여과 및 통제장치를 마련하는 것을 고려할 수 있다.

 

종사자 급여체계 합리화 과제는 현장 사회복지 종사자들에게 있어 공정성 강화와 사기 진작의 측면에서 매우 민감한 문제이며, 다른 어떤 방안보다도 민간 중심의 사회복지 현장에 대한 파급력이 큰 방안이라고 할 수 있다. 이러한 점을 고려하여 종사자와 기관장, 운영 주체(법인 등)를 포함한 관련 이해당사자 대표와 서울시로 구성되는 논의기구를 구성하고 이 단위에서 구체적인 방안을 협의하는 과정이 필요한 것으로 보인다. 또한 단일직급 호봉제가 시행되었을 경우 근속년수가 늘어남에 따라 장기적으로 인건비 상승은 불가피하다. 이런 상황에서 현재와 같이 인건비와 운영비의 구분 없이 포괄보조금 방식으로 보조금을 지원하는 경우 인건비의 상승은 상대적으로 운영비의 감소 등 시설운영 환경의 부실화를 초래할 우려가 있다. 단일직급호봉제가 사회복지 현장에서 인사 혁신의 대안으로 자리 잡기 위해서는 복지부와 지자체가 시설지원보조금에서 인건비와 운영비를 분리 지원하는 방안을 검토하여야 한다.

 

원문 보기: 혁신방안토론회자료집(최종).pdf