윤찬영

전주대학교 사회과학대학 사회복지학과 교수

  사회복지사들의 열악한 처우를 개선하기 위한 노력의 결실로 지난 2011년 3월 30일 “사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률”이 제정되었다. 그 이후 지방자치단체들이 관련 조례를 제정하는 등 사회복지사의 처우를 개선하고 지위를 향상시키기 위한 노력들이 중앙정부와 지방자치단체 수준에서 추진되어 왔다.

  한 연구에 따르면, 사회복지사들의 현직장의 경력은 평균 52.5개월, 총경력은 82.4개월로 알려져 있다. 그러니까 사회복지현장에서 사회복지사들이 한 직장에 머무르는 기간은 4~5년 정도이고, 총 재직기간은 7년 정도인 것이다. 사회복지사 자격을 취득하고 2~3개 사회복지시설에 근무하다가 10년이 안 되어 퇴직, 전업 등을 하게 되는 것이다. 사회복지사 등의 처우개선 및 지위 향상을 위한 법률 제정과 실시 이후에도 사회복지전담공무원들이 자살하는 사건들이 줄을 이었고, 민간의 사회복지사드르은 여전히 저임금 장시간 노동으로 이직률이 타 직종에 비하여 월등히 높은 현실이다.

그렇다면, 사회복지사의 처우는 왜 낮은 수준에서 형성되고 개선되지 않는가?

  <첫째> 사회복지사에 대한 사회의 인식을 들 수 있겠다. 사회복지계에서는 사회복지사를 전문가로 규정하더라도 일반 사회에서는 여전히 봉사자의 인식이 강하다. 소위 <천사 이데올로기>가 오랫 동안 사회복지사들의 열악한 처우를 오히려 미화하고 외면해왔던 것이다. 사회복지사는 자발적 봉사자이므로 어느 정도의 자기희생은 필연적이고, 일반 노동시장에서 형성되는 임금수준보다 낮은 보수를 받는 것은 당연하게 받아들여지는 것이다.

  사회복지사는 대학교육을 통하여 대인서비스 전문직 인력으로 양성되고 있지만 사회적 인식은 여전히 불우이웃을 돕는 봉사직으로서 인식되는 경향이 강하다. 그리하여 저임금 장시간 노동이 사회복지노동의 상징인 양 받아들여지고 있다.

  사회복지에서 자기희생을 통한 이타주의는 중요한 가치이다. 그러나 이타주의는 사회구성원 모두가 가져야 할 가치이다 덕목이다. 사회구성원들이 사회복지 대상자에 대하여 갖는 일반적인 이타적 의무 이행을 위하여 전문적으로 그 역할을 맡은 직업인이 바로 사회복지사이다.

  따라서 사회복지사는 이타적인 사회복지제도 속에서 전문적인 역할과 기능을 맡고 있는 직업인이다. 이타적 가치를 실천하는 직업인이다. 따라서 사회복지사가 일반적인 사회구성원보다 이기적인 것은 용납하기 어렵지만 직업인이자 노동자이기 때문에 사회복지사에게 전적으로 이타적일 것을 요구하는 것은 매우 잘못된 인식의 소치이다. 사회복지사에게 ‘희생’과 ‘봉사’라는 이타적 행위만을 강요하는 것은 이를 빌미로 노동자인 사회복지사의 기본적인 권리와 이익을 박탈하는 것이 된다.

  우리 사회에는 타인에 대한 봉사를 직업으로 하는 경우는 많다. 공무원, 국회의원 및 지방의원, 교육자, 의료인 등이 행하는 직업의 내용은 모두 봉사이다. 그러나 이들은 사회복지사보다 훨씬 좋은 처우를 받고 있다. 타인을 돕는 직업, 즉 휴먼서비스 직종 중에서 유독 사회복지사들만 낙후되어 있는 것은 불합리하다. 시급한 개선이 요구된다.

  복지국가 논쟁이 뜨거운 상황에서도 사회복지사는 여전히 봉사자이고 천사이다. 대중은 복지국가조차 권리에 기반을 둔 국가의 의무로 보지 않고 마치 산타클로스의 선물처럼 보기 때문에 사회복지사는 산타클로스의 심부름꾼의 루돌프 정도로 보는 것이다.

  <둘째> 사회복지사가 과도하게 대량 배출되었다는 점이 매우 치명적인 약점이다. 사회복지사 자격은 사회복지사업종사자 자격증 시대(1970-1983)를 거쳐, 사회복지사 1,2,3급 자격 시대(1984-2002), 사회복지사 국가시험 시대(2003-현재)로 이어져 왔다. 이러한 변화의 가장 큰 특징은 사회복지사 수의 급격한 증가이다. 2014년 4월 말 현재 한국사회복지사협회가 발급한 사회복지사 자격증 소지자는 70만 명(686,922)에 이르고 이 중 1급 자격증 소지자도 11만 명(115,454)에 달한다.

  사회복지사 국가시험이 선발시험이 아니고 자격시험이지만 현실적 수요를 과도하게 초과하여 배출된 것은 사회복지사 처우에 매우 악영향을 미치게 된다. 수요-공급의 법칙에 의해 공급의 과잉은 가격의 하락을 가져오게 한다. 이는 사회복지사들의 취업을 어렵게 하며, 취업의 질 또한 낮아지게 한다. 대부분 비정규직이거나 저임금의 일자리를 양산한다.

  게다가 사회복지사의 질적 수준의 문제도 수반하게 된다. 그것은 사회복지사를 양성하는 교육과정의 수준이 천차만별이기 때문이다. 사회복지사 자격은 누구나 마음만 먹으면 취득할 수 있는 자격 정도로 평가절하 되어 사회적으로 전문성을 인정받는 데 어려움이 있다. 사회복지사 양성과정에 대한 통제 없이 사회복지사의 처우를 주장하는 것은 현실적인 한계를 갖는다.

  이러한 현상은 사회복지사를 양성하는 교육과정에 대한 법률적 통제가 없는 것에 크게 기인한다. 여기에 결정적으로 1999년, 『학점 인정 등에 관한 법률』이 제정되어 대학이 아닌 곳에서도 학점을 취득할 수 있게 하였다. 또한 기존의 사회교육법을 폐지하고 『평생교육법』을 제정한 것이 커다란 역할을 하였다. 이 법은 대학뿐만 아니라 기업체, 사회단체 등이 자유롭게 교육을 실시할 수 있게 하였으며, 원격교육도 자유롭게 실시할 수 있도록 하였다. 따라서 대학이 아닌 평생교육기관들이 사회복지 교육과정을 개설하였고, 원격교육을 통해 사회복지학 교육이 이루어지다보니 사회복지사의 배출은 그야말로 홍수를 이루게 되었다. 

  이에 따라 사회복지사 자격과 교육에 대한 불신과 불만이 급증하게 되었다. 사회복지사에 관련하여 무엇인가 법적인 규율과 통제가 이루어져야 한다는 우려의 목소리가 높아지고 있다. 보건복지부와 교육부의 협력을 통해 사회복지교육과정에 대한 인증과 통제가 필요하다고 본다.

  그렇다면 사회복지사는 어떤 존재인가? 사회복지사는 공공이든 민간이든 어느 기관에 고용되어 보수를 받는 직업이기 때문에 단순히 봉사직이라고 보는 것은 성립될 수 없다.

  우선, 사회복지사는 노동자다. 근로기준법은 물론, 건강보험법 및 국민연금법과 같은 사회보험법에서 근로자는 입법 목적상 약간의 차이는 있지만 대체로 근로의 대가로 임금 또는 보수를 받는 사람을 말한다. 따라서 모든 사회복지사는 근로자로서 기본적인 권리를 충족해야 한다.

  그러나 우리나라 입법의 태도는 그렇게 우호적이지 못하다. 사회복지사는 장시간 노동에 노동강도 또한 높아서 저임금과 더불어 이직의 원인으로 작용하고 있다. 이와 관련하여 현행법 규정을 보면 다음과 같다.

  근로기준법 제59조(근로시간 및 휴게시간의 특례) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업에 대하여 사용자가 근로자대표와 서면 합의를 한 경우에는 제53조제1항에 따른 주(週) 12시간을 초과하여 연장근로를 하게 하거나 제54조에 따른 휴게시간을 변경할 수 있다.

1. 운수업, 물품 판매 및 보관업, 금융보험업

2. 영화 제작 및 흥행업, 통신업, 교육연구 및 조사 사업, 광고업

3. 의료 및 위생 사업, 접객업, 소각 및 청소업, 이용업

4. 그 밖에 공중의 편의 또는 업무의 특성상 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 사업

  근로기준법 시행령 제32조(근로시간 및 휴게시간의 특례인정 사업) 법 제59조 제4호에서 “대통령령으로 정하는 사업”이란 사회복지사업을 말한다.

  이와 같이 사회복지사의 노동에 대하여 연장근로가 법적으로 허용되고 있다. 그런데 사회복지시설에서 근로자대표가 존재하는지, 서면합의가 이루어지는지, 이러한 연장근로 등에 대하여 제대로 임금이 지급되는지 확인해 볼 필요가 있다. 

  사회복지사는 사회복지가 추구하는 인본주의, 평등주의 등의 가치(사회복지사 윤리강령)를 실천하기 위한 전문적 지식과 기술을 훈련받는 전문직이다. 현행 사회복지사 관련규정은 다음과 같이 사회복지사업법과 그 시행령 등에 자격요건으로서 전문성, 국가시험, 보수교육 및 채용 등에 관한 일반적 사항이 규정되어 있다.

제11조(사회복지사 자격증의 발급 등) ① 보건복지부장관은 사회복지에 관한 전문지식과 기술을 가진 사람에게 사회복지사 자격증을 발급할 수 있다.

② 제1항에 따른 사회복지사의 등급은 1급·2급·3급으로 하고 등급별 자격기준 및 자격증의 발급절차 등은 대통령령으로 정한다.

③ 사회복지사 1급 자격증을 받으려는 사람은 국가시험에 합격하여야 한다.

  제13조(사회복지사의 채용 및 교육 등) 

① 사회복지법인 및 사회복지시설을 설치·운영하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사회복지사를 그 종사자로 채용하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 사회복지시설은 그러하지 아니하다.

② 보건복지부장관은 사회복지사의 자질 향상을 위하여 필요하다고 인정하면 사회복지사에게 교육을 받도록 명할 수 있다. 다만, 사회복지법인 또는 사회복지시설에 종사하는 사회복지사는 정기적으로 인권에 관한 내용이 포함된 보수교육(補修敎育)을 받아야 한다. 

제6조(사회복지사의 채용) ① 법 제13조제1항 본문에 따라 사회복지법인 또는 사회복지시설을 설치·운영하는 자는 해당 법인 또는 시설에서 다음 각 호에 해당하는 업무에 종사하는 자를 사회복지사로 채용하여야 한다. 다만, 법 제2조제1호 각 목의 법률에서 따로 정하고 있는 경우에는 그에 의한다. 

1. 사회복지프로그램의 개발 및 운영업무

2. 시설거주자의 생활지도업무

3. 사회복지를 필요로 하는 사람에 대한 상담업무

  사회복지계의 요구에 의하여 제정되었고, 많은 지방자치단체들도 조례로 규정하여 실시하고 있는 사회복지사 등의 처우 및 지위향상을 위한 법률은 아직 많은 기대를 충족시켜주지 못하고 있는 실정이다.

  일반적으로 사회복지를 그 주체에 따라 국가복지, 민간복지, 직장복지, 자조복지 등으로 분류해 볼 수 있다. 국가와 지방자치다나체의 책임으로 시행하는 국가복지, 민간 비영리조직들이 수행하는 민간복지, 각종 기업 등 직장이 자기 사업장에 종사하는 근로자를 위해 제공하는 직장복지, 근로자 스스로 상호부조하는 자조복지 등으로 나누어 볼 수 있겠다.

  현행법에서는 국가복지와 자조복지를 중심으로 규정되어 있다.

  국가복지의 핵심은 사회복지사의 보수를 공무원의 보수에 맞추도록 하고 이를 위하여 매  3년마다 실태조사를 하도록 한 것이다.

제3조(사회복지사 등의 처우개선과 신분보장) ① 국가와 지방자치단체는 사회복지사 등의 처우를 개선하고 복지를 증진함과 아울러 그 지위 향상을 위하여 적극적으로 노력하여야 한다.

② 국가와 지방자치단체는 사회복지사 등의 보수가 사회복지전담공무원의 보수수준에 도달하도록 노력하여야 한다.

③ 보건복지부장관과 지방자치단체의 장은 사회복지사 등의 보수 수준 및 지급실태 등에 관하여 3년마다 조사하여야 한다.

④ 사회복지사 등은 사회복지법인 등의 운영과 관련된 위법·부당 행위 및 그 밖의 비리 사실 등을 관계 행정기관과 수사기관에 신고하는 행위로 인하여 징계 조치 등 신분상 불이익이나 근무조건상 차별을 받지 아니한다.

  국가에 의한 복지는 사회복지사의 보수가 공무원의 수준에 이르도록 노력한다는 것이다. “노력한다”는 임의적 규정이기 때문에 국가와 지방자치단체는 법적 구속력을 받지 않는다. 다만 법문에 목표를 설정했기 때문에 느슨하나마 어느 정도의 기속력은 인정해야 할 것이다. 따라서 사회복지사의 보수에 대하여 국가와 지방자치단체는 재량적 의무를 진다. 그러나 공무원의 보수수준에 도달하도록 해야 하기 때문에 기속적 재량행위로 보아야 할 것이다.

  이러한 태도는 강제력이나 구속력이 약한 문제가 있다. 또한 국가와 지방자치단체의 공동 책임으로 규정되어 있어 국가와 지방자치단체가 유기적인 노력을 하지 못할 때 그 피해는 고스란히 사회복지사가 지게 된다.

  또한 자조복지는 사회복지공제회 규정이다.

제4조(한국사회복지공제회) 

① 사회복지사 등은 생활안정과 복지증진을 도모하기 위하여 보건복지부장관의 인가를 받아 한국사회복지공제회(이하 "공제회"라 한다)를 설립할 수 있다. 

② 공제회는 법인으로 하고, 주된 사무소는 서울특별시에 둔다.

③ 공제회의 정관 기재사항은 대통령령으로 정하고, 정관의 변경은 대의원회의 의결을 거쳐 보건복지부장관의 인가를 받아야 한다.

  사실, 이 법 제정을 추진할 당시 한국사회복지사협회는 사회복지공제회에 역점을 두었었다. 자조복지는 열악한 소득수준을 갖는 사회복지사들의 공제사업이므로 소득재분배, 소득보장 등의 효과에 있어 저조하다. 국가의 보조 없이 공제회가 자립하기 위해서는 사회복지사들의 보수 인상이 필요조건 중 하나이다.

  현대사회는 위험사회라고 한다. 사회의 곳곳에 위험요인이 잠복하고 있는데, 사회의 자동은 항상 위험에 직면하게 된다. 사회복지사들이 내담자로부터 폭행과 폭언에 시달리기도 하고, 생명마저 위협받는 경우들도 있다.

  이와 같이 내담자 또는 대상자와 더불어 일하는 사회복지사에게 신변 안전과 인권을 보호하는 것은 매우 중요하다. 현행법상 이렇다 할 규정이 마련되어 있지 못한 실정이다.

  사회복지사의 처우를 개선하고 지위를 향상시키기 위하여 필요한 몇 가지 과제를 제시해 본다.

  사회복지사는 기본적으로 근로자이므로 근로자로서 법적 지위와 권리를 보장받아야 한다. 이는 별도의 규정이 없더라도 노동관련법상 인정돼야 한다. 그러나 이 법에서 근로자로서의 지위와 이에 따르는 권리를 분명하게 규정하는 것이 도움이 될 것이다.

  사회복지사의 전문성 강화를 위하여 사회복지사 자격 취득과 자격유지 두 가지 방향으로 강화해야 할 것이다. 이에 관하여는 사회복지사업법령의 개정이 필요할 것이다. 즉, 자격요건과 보수교육에 관한 사항들이 개선돼야 한다.

  이 법에서는 현장의 사회복지사들이 보수교육을 의무로서만이 아니라 권리로서 이수할 수 있도록 규정해야 하고, 사회복지사가 보장받아야 할 업무의 성격이나 영역을 명시할 필요가 있다.

  사회복지사의 처우개선에 있어서 국가와 지방자치단체로 이원화되어 있는 체제가 갖는 불안정성을 보충하기 위하여 국가의 책임과 지방자치단체의 책임을 좀 더 구체적으로 규정하고, 이에 따라 조례의 내용가 범위를 정할 필요가 있다.

  특히 지방자치단체 간의 격차에 대하여서도 동일노동 동일임금의 원칙이 적용될 수 있도록 해야 할 것이다.

  인간을 대하고 취약계층과 함께 일하는 사회복지사의 업무 특성을 반영하여 사회복지사의 안전과 기본적 인격권과 인권을 보장하는 장치를 규정해야 할 것이다.

  우리나라가 21세기 복지국가를 이루기 위해서 기본적인 소득보장과 아울러 사회서비스 보장을 이루어야 한다(사회보장기본법 제23조 제24조). 특히, 사회서비스 보장에서 사회복지사의 역할이 매우 중요하다. 따라서 사회복지사에 대한 지위보장과 처우개선 없이 복지국가를 이루는 것은 기대하기 어렵다.

  이에 사회복지사들의 지위와 처우를 개선하는 것은 매우 중요한 국가적 정책이며 더 이상 방치해서는 곤란하다. 이제 사회복지사는 더 이상 봉사자가 아니며 엄연히 전문적인 직업인이다. 또한 근로자로서 기본적인 처우와 근무조건을 보장받아야 한다. 또한 업무의 특성상 다양한 내담자와 대상자와 함께 하는 부분에서 폭력으로부터 보호받을 수 있어야 한다.

  사회복지사는 개인의 힘으로 자립, 자활하기 어려운 사람들을 전문적으로 돕는 직업인이지만 돕는 자를 돕지 않고서는 우리가 기대하는 복지의 달성은 불가능하다. 이에 국가는 전문적 돕는 자를 돕기 위한 법적 체계를 갖추는 것이 우선적인 책임이라 하겠다. 또한 국가와 지방자치단체가 상호 유기적인 역할 분담으로 사회복지사를 지지하는 데 허술함이 없도록 해야 할 것이다.

 

<자료 : 2014 한국사회복지법제학회 상반기 학술대회 기조강연 원고 참조>